辽宁社会科学院  梁启东
　　
　　综合配套改革是贯彻落实科学发展观，构建和谐社会的必然要求，是中国改革发展进入攻坚阶段的必然选择。2007年国家出台的《东北地区振兴规划》中提出了“积极推进综合配套改革。选择符合条件的地区开展综合配套改革试点，先行试验一些重大的改革开放措施，探索以改革开放促进老工业基地振兴的新路子”。在加快辽宁中部城市群一体化进程中，要认真研究综合配套改革，积极推进体制改革和机制创新，不断增强老工业基地发展内在动力，探索新形势下增强区域发展协调性的新模式。
　　
　　一、综合配套改革的一般性分析
　　综合配套改革是指为了达到既定目标而实施的一项重要改革措施，必须有与其相关联的改革相配套，形成综合、系统的改革体系，系统解决改革中出现的问题，从而推进经济社会向前发展。
　　改革开放奠定了综合配套改革的实践基础，综合配套改革是我国改革进入攻坚阶段的实践要求。中国改革从1978年开始，经历了起步、全面展开、深化推进阶段，走过了30年的时间，改革的步伐越来越快，幅度越来越大，传统的计划经济体制已逐步被社会主义市场经济体制所代替，目前改革已经进入了指向核心领域和深层次问题的攻坚阶段。改革开放以来，每一项改革举措的推出都是从中国的现实国情出发，按照时段采取渐进式的改革路线，以某一领域的单项改革为重点，由易到难逐步推进。在30余年的改革中，实际上是在“摸论”、“猫论”指导下，立足中国实际，循着一条探索式、渐进式的改革路线；在改革的方式上先易后难；单项改革，缺乏配套性，主要以经济改革为主，非经济领域的改革，如行政体制和其他社会管理体制改革则处于辅助地位。
　　党的十一届三中全会以来30年历史，最鲜明的特点就是改革开放。正如党的十七大所指出的：“新时期最鲜明的特点是改革开放。从农村到城市、从经济领域到其他各个领域，全面改革的进程势不可当地展开了；从沿海到沿江沿边，从东部到中西部，对外开放的大门毅然决然地打开了。这场历史上从未有过的大改革大开放，极大地调动了亿万人民的积极性，使我国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折。”
　　当前，我国的经济社会发展面临着新的形势。全面参与经济全球化的新机遇新挑战，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新课题新任务，都需要我们全面认识和深刻把握。在当前新的形势下，过去改革的思路、路径已表现出明显的局限性，成为改革进一步深化的束缚。下一步，我们将面临许多矛盾突出、涉及面广、敏感性强的难点领域和环节，改革的系统性、复杂性、风险性也在加大。正因为此，国家提出综合配套改革试验区的思路，综合配套改革的大思路应运而生。
　　当前的综合配套改革与前20几年的改革相比，有这样几个特点：
　　1、从单项改革到配套改革
　　改革是一个用新制度安排代替旧制度的过程，但不同的制度之间具有一定的结构性，其他制度安排是对新制度的补充和支持，制约着新制度效应的发挥。随着改革的深入，尤其接近触及体制问题的内核时，单项推进的改革将面临重重阻力。改革从局部扩展到全面、从单项深入到综合，任何一项改革都难以“单兵突进”，当前，运用政策优惠推动的空间越来越小，而且也不符合建立完善的社会主义市场经济体制的要求，为此，改革必须综合配套进行。比如，如建立完善社会主义市场经济体制，健全现代市场体系，需要配套调整政府的经济性规制，打破经营垄断，深化财税、金融等体制改革；增加城乡居民收入，需要配套调整分配秩序，需要深化收入分配制度改革，无论初次分配，还是再分配都要注重公平与效率的统一。在未来改革的制度创新中必须注重不同制度之间的结构性，比如国有企业改革要与建立完善的社会保障制度改革相配套，深化农村改革要与加快城市化相配套。而这正是进行综合配套改革试点的意图所在，即意识到各个单项改革之间的相互制约性，注重改革的配套性和协调性。只有那些紧密关联领域的改革都基本达到一定水平，某一单项改革才能取得实质性进展，整个体制改革才能发挥出应有的效果。
　　2、从经济改革到综合改革
　　当前经济改革产生的一些矛盾和问题已超越了经济本身。在综合改革方面，最受关注的一直是政治体制改革与经济体制改革发展不平衡的问题。政府行政体制改革的严重滞后，导致了政资不分、政企不分和所有权与经营权不分，制约了一系列改革的进程。同时，市场经济的运行必须有一套完善的法律制度作保证，但当前无论在立法范围、立法程序还是法律的操作性上都远未跟上经济体制改革的步伐，这对经济体制与法制领域的综合改革也提出了新要求。所以，下一阶段改革不但要指向经济领域长期未解决的关键问题，而且要更多关注制约经济改革突破的非经济因素。特别是以改善民生为重点的社会建设，要深化社会体制改革，建立解决民生问题的体制机制，需要推进公共财政体制改革，加大政府投入、扩大转移支付、增加供给，保障改革开放成果的合理共享。
　　3、从原则性改革到精细化改革
　　进入改革的新阶段，当前要在一些长期制约改革进程的瓶颈环节取得实质性的进展，改革必须从原则性走向精细化，更多去探讨一些可操作的、适用性强的改革方案。在综合配套改革试验区中，国家将赋予试验区管理委员会更多的自主权和先试权，针对当地实际问题进行试点改革并提出具体实施方案，这体现出改革思路的精细化方向。
　　4、从经济特区到综合改革试验区
　　在探索改革之路过程中，广泛采用了政策试点方式，即先在一些政策环境宽松、受旧有体制束缚较少的特殊区域进行新体制改革试验，在小范围内不断探索、调整并积累经验，为最终新政策在更大范围内的实施奠定良好的基础。经济特区、经济开发区是早期中国改革的“试验区”。2005年6月，国务院批准上海浦东新区为综合配套改革试点。综合配套改革试验区是国家进入改革攻坚阶段提出的新方案，集中体现了下一步改革的重点和推进思路，是符合新时期改革任务的“试验区”。与经济特区相比，综合改革配套试验区的优势不在于国家的优惠政策，而在于优先试点国家确定的有关对外开放和制度创新方面的重大改革举措。同时试验区管委会有权根据当地的实际问题，通过自主创新探索一些关键环节的解决方案，成功经验可以向存在共性问题的更大区域推广。如果说经济特区是享有政策优势，那么综合改革配套试验区则是享有体制优势，这决定了其在经济、政治和社会发展等多个领域拥有制度创新的自主权。
　　可见，国家综合配套改革与以前的改革开放相比，一是改革开放的广度不同。国家综合配套改革试点将涉及社会经济生活的方方面面，包括经济体制、政治体制、文化体制、社会管理、生态环境等，可以说是国家（或区域）现代化的缩影；二是改革开放的深度不同。国家综合配套改革试点将在深层次展开，将会触及一些体制内核问题，可能会是一些经济、政治、社会、法制等制度的再造过程；三是改革开放的路径不同。以往的改革试点可以认为是“政策优惠牵引、开放搞活拉动”的初级循环，过分的依赖政策的势能差和开放的时间差，是一种“外来型”的发展模式，其成功的发展大都是依赖资源和要素短期内向其高度聚集的结果，是一种相对剥夺其他区域发展机会的成长模式。综合配套改革强调“内源式”的现代化模式。国家综合配套改革试验区不依赖于特殊的优惠政策，而侧重于自主创新。“先试权”的提出、实践都以区域自身的制度创新为依托，以不侵蚀其他区域进而带动和影响其他地区的方展为根本。
　　
　　二、辽宁中部城市群综合配套改革的重要意义
　　1、中部城市群推进综合配套改革，有利于贯彻落实科学发展观，有利于在辽宁乃至东北率先建立落实科学发展观、构建和谐社会的体制机制环境
　　党的十七大全面系统地阐述了科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求，对转变经济发展方式、促进经济社会又好又快发展做出了全面部署。科学发展观是指导发展的世界观和方法论，是实现辽宁老工业基地振兴的理论基础和指导思想。科学的发展，要求在资源配置、产业整合、社会管理、人才培养与使用等各个方面进行新的制度安排，全面推进各领域的改革。也就是说，综合配套改革就是实现科学发展的内生动力。
　　辽宁中部城市群一体化既涉及城市又涉及农村，既涉及新城建设又涉及旧城改造，既涉及工业又涉及农业，既涉及经济发展又涉及社会进步，既涉及内源经济发展又涉及对外开放，既涉及加速经济发展又涉及资源合理开发利用和保护生态环境。辽宁中部城市群综合配套改革，对于全面贯彻落实科学发展观，加快老工业基地全面振兴，探索促进经济实现又好又快发展与和谐社会建设的新途径和新模式，具有十分重要的综合示范作用。
　　推进辽宁中部城市群又好又快发展，必须首先建立全面落实科学发展观的体制机制，必须尽快形成促进社会和谐的体制机制。所以，进行综合配套改革，创新推进发展的体制机制环境，有利于进一步推进政府职能转变为重点的经济社会等领域的各项改革，探索实现区域经济全面、协调、可持续发展的有效途径，为推动辽宁中部城市群一体化提供良好的体制机制环境。
　　从辽宁中部城市群的实践层面上看，推进综合配套改革，是七市在新的历史起点上，创新优势、实现跨越的重要保障；是七市在率先建立完善的市场经济体制的必要前提；是带动区域经济协调发展、积极参与国际竞争的重大举措。中部七市要通过综合配套改革，成为城市化与创新体系建设的试验田，成为区域协调和可持续发展的风向标，成为科学发展和社会和谐的晴雨表。
　　2、中部城市群推进综合配套改革，有利于实现辽宁沿海与东北经济腹地的海陆协调与良性联动，加快东北老工业基地的振兴步伐，加快东北经济区的建设和发展
　　辽宁是东北地区唯一的沿海省份，拥有全长2296公里大陆海岸线，宜港海岸线1000公里。省委、省政府正在开发建设长兴岛、营口沿海产业基地、锦州湾、丹东、花园口等五个重点区域，建设1443公里的沿海黄金产业大道，全面实施“五点一线”沿海开发开放战略。加快辽宁沿海经济带与东北内陆腹地的海陆协调与良性联动，对于促进辽宁及东北陆海经济一体化，对于推动辽宁“五点一线”沿海开发开放战略的有效实施，对于促进辽宁沿海经济大省和东北经济区建设，都具有十分重要的全局意义和战略意义，必将成为探索辽宁、东北以及全国经济重大格局调整和新一轮对外开放的重要组成部分。
　　按照省委、省政府的总体部署，辽宁中部城市群一体化就是要在全省区域布局中打造具有强大辐射力的巨型中心城市和大沈阳经济圈，以带动腹地发展，并以此支撑沿海经济。辽宁中部城市群发展是沿海经济带开发开放与腹地城市发展良性互动的重要支撑。以综合配套改革为主线推进辽宁中部城市群建设，不仅是利用后发优势，加快推进沈阳经济区建设和改革开放的重要内容，也是加快推进东北老工业基地振兴的重要内容；不仅有利于“五点一线”沿海经济带的发展，也有利于辽宁腹地的发展；不仅能够为国家沿海经济区域与内陆腹地的联动提供重要的经验与示范，也能够为国家探索和创建沿海地区与内陆地区优势互补、协调发展、互利双赢的区域陆海经济一体化发展的崭新模式。
　　3、中部城市群推进综合配套改革，有利于先行先试一些重大改革措施，有利于率先突破体制机制障碍，探索振兴老工业基地和沈阳经济区建设发展的新途径
　　2003年8月，温家宝总理在东北视察时强调，要用新思路、新体制、新机制、新方式走出加快东北老工业基地振兴的新路子。2003年10月，《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》明确提出：“着力推进体制重新和机制创新，消除不利于经济发展和体制改造的体制性障碍，增强老工业基地体制改造能力，是实现老工业基地振兴的前提和关键”，将体制机制创新置于国家振兴东北老工业基地战略的首要位置，充分肯定了体制、机制创新在振兴东北老工业基地中的重要作用。2007年5月，国务院东北振兴办的《东北振兴三年评估报告》中指出，国家振兴东北等老工业基地战略实施三年多来，东北地区经济发展和社会进步取得了可喜的成绩，人民群众的思想观念和精神面貌发生了深刻的变化。但是，历史上积累的影响长远发展的结构性、体制性矛盾还没有完全解决。2007年8月公布的《东北地区振兴规划》中，再次明确加快改革开放步伐的要求，提出要“深化体制改革，建立和完善现代企业制度与产权制度，推进国有经济战略性调整，积极培育和发展非公有制经济，扩大对内对外开放，增强发展活力”。
　　振兴东北老工业基地战略实施四年多来，国家支持东北的政策、资金和项目已经基本到位。应该说，辽宁老工业基地振兴取得了可喜的成绩。但是，辽宁中部城市群是我国实行计划经济体制时间最长、最彻底的地区，老工业基地包袱重，体制性、机制性和结构性矛盾尚未从根本改变，经济发展方式转变、资源型城市转型、资源节约和环境保护、就业再就业和社会保障的任务重，促进区域协调发展、城乡统筹发展以及促进经济社会协调发展、改善民生等任务仍然艰巨，集中和叠加了“东北现象”。特别是与东南沿海发达省份的差距不但没有缩小，反而进一步拉大，其中的一个重要原因，就是还没有从根本、整体上突破影响多年的计划经济的体制性、机制性障碍。解决这些问题，需要从体制机制上寻求突破。
　　辽宁中部城市群一体化是全新的事业、系统的工程，涉及到经济发展和社会进步多个领域各个方面，在一体化当中推进以政府管理、经济管理、社会管理、对外开放、城市管理等区域体制机制创新为主要内容的综合配套改革，对于全面贯彻落实科学发展观，为东北振兴探索经验，对于加快全面振兴具有十分重要的综合示范作用。
　　胡锦涛总书记曾多次强调，对影响面较大的改革措施，要坚持先行试点，积累有益经验。东北地区面临的体制矛盾相同，在文化特点、产业结构、社会发育等很多领域存在的问题相似，辽宁中部城市群应当承担起率先改革、先行先试的重任，在改革的重点领域和关键环节取得突破。这不仅对自身发展至关重要，也对辽宁乃至东北老工业基地振兴有着普遍意义。所以，站在振兴东北老工业基地振兴的高度，立足七城市实际，辽宁中部城市群综合配套改革，具有重大意义。
　　推进辽宁中部城市群经济区建设，就是要着眼于建立新体制、新机制、新模式，通过整体协调来创造新优势，形成新效能。着眼于建立新体制、新机制、新模式推进中部城市群一体化，有利于把东北老工业基地在体制机制创新中遇到的普遍性问题在辽宁进行先行先试，率先突破，有利于沈阳东北中心城市建设，有利于增强大沈阳都市区对东北地区的服务功能，有利于在老工业基地的体制机制创新中产生良好的示范效应。创新应当是辽宁中部城市群的长久主题，改革是大沈阳都市区发展的不竭动力。当然，当前的改革不同于改革开放初期，是综合配套改革。改革要有新的模式，建立和国际规则、国际惯例和国际市场相衔接的体制和机制，因而要更加拓宽思路，站在更高的起点，取得更实在的效果，对辽宁及东北老工业基地的全面振兴形成指导作用和示范效应。
　　4、中部城市群推进综合配套改革，有利于改革整体推进，使体制机制创新从局部进行拓展到全面深入
　　党的十一届三中全会以来，中国的改革是以市场化改革为取向，以经济改革为主线，而非经济领域的改革则作为经济改革的补充。但是，当前经济改革产生的一些矛盾和问题已超越了经济本身，比如政府行政管理体制、社会管理体制改革与经济体制改革发展不平衡、不配套的问题依然存在，所以，改革的广度在扩大、深度在拓展。随着改革的深入，尤其接近触及体制问题的内核时，制度之间的结构性矛盾就会明显的凸现出来，单项推进的改革要发挥作用，客观要求其他制度安排对新的改革制度给予有力的补充和支持，即系统的改革。实践证明，任何一项改革都难以单兵突进，只有进行综合配套改革，才能在整体上形成推动发展的强大动力。
　　综合配套改革涉及到经济社会生活的方方面面，包括经济体制、行政体制、社会体制、文化体制、科技体制等，不但指向经济领域长期未解决的关键问题, 而且更多关注制约经济、社会管理体制改革突破的非经济因素。在急剧城市化过程中，针对改变城乡二元户籍制度的改革，建立城乡统一的户籍登记制度，要求在改变户籍的同时，要对教育、社会保障、就业、优抚安置、计划生育等制度做出配套改革。城市群建设是全新的体制机制创新过程，一些深层次的矛盾和问题严重影响和制约着它的进程。单靠局部领域的改革，无法从根本突破推进一体化发展的瓶颈和障碍，只有进行综合配套改革，使体制机制创新从局部进行拓展到全面深入，才能为推进一体化创造良好的体制机制环境。所以，在一体化建设的攻坚阶段，要按照科学发展观和构建和社会的要求，注重不同制度创新之间的结构性、制约性、配套性，只有那些紧密关联领域的改革配套进行, 某一单项改革才能取得实质性进展, 整个体制改革才能发挥出应有的效果。
　　辽宁中部城市群各城市地理位置接近，具有天然的城市群、都市圈结构，城际间交通便捷，资源互补性强，产业关联度高，相互间经济、社会、文化等多领域合作基础扎实，在体制改革上也有形成联动互动的良好条件。特别是近年来，中部城市群中的许多城市多次承担了国家及辽宁省进行的重要改革试点任务，具有作为一个整体承担进行国家级综合配套改革重任的基础。在辽宁中部城市群进行综合配套改革试验，有利于更好地发挥综合配套改革的作用，取得试验的成果。
　　辽宁中部城市群一体化具有显著的行政区划冲突和新旧体制冲突特征，在发展中需要解决的体制、机制障碍问题。通过推进综合配套改革，使体制创新和机制创新从局部进行拓展到全面深入，进一步解决影响振兴和发展中的深层次矛盾和问题，才能推进经济和社会的全面、协调和可持续发展，为老工业基地振兴提供强大的发展动力。
　　
　　三、浦东新区和滨海新区综合配套改革的经验与启示
　　国家综合配套改革试验区，是顺应经济全球化与区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系内在要求，在科学发展观指导下，国家所建立的以制度创新为主要动力，以全方位改革试点为主要特征，对全国社会经济发展带来深远影响的试验区。从2005年到现在，国家批准的综合改革试验区先后有四批，分别是上海浦东新区、天津滨海新区、成渝地区（成都和重庆）、“武汉城市圈”和“长株潭城市群”。2005年6月21日，国务院批准上海浦东新区为国家综合配套改革试验区。2006年5月26日，国务院批准天津滨海新区进行综合配套改革试点。随后，全国各地纷纷根据自己的区域要素、禀赋特点，提出进行综合配套改革的设想和建议。2007年6月7日国务院批准成都、重庆进行统筹城乡综合配套改革试点，2007年12月7日，国务院批准武汉城市圈、长株潭城市群两型社会综合配套改革试验区，各地的试点都取得了一定的成果和经验。这里选取上海浦东新区和天津滨海新区两地的经验进行分析，探讨综合配套改革的一些规律性的问题。
　　1、上海浦东综合配套改革试验区
　　2005年6月21日，国务院批准上海浦东新区为国家综合配套改革试验区。按照国务院提出的要着力转变政府职能、着力转变经济运行方式、着力改变城乡二元结构三个方面的要求，浦东新区的综合配套改革在一些重点领域和关键环节取得了初步突破。
　　一是着力转变政府职能，深化行政管理体制改革。主要推进创新政府管理体制，强化社会管理和公共服务职能，弱化微观经济管理职能，提高政府行政效能等四方面的改革：（1）创新政府管理体制。核心是推进政府分级管理体制改革，探索建立互补型、高效率的行政管理体制。在市级层面，进一步理顺市与浦东新区的事权关系，根据市委、市政府的部署，下放规划、财税、土地管理、环保市容、项目审批、社会事业发展等六个方面的管理权限。在浦东新区层面，结合新区和乡镇、街道两级政府的职能转变，建立完善互补型、高效率的行政管理架构。一方面通过乡镇机构和事业单位改革试点，积极稳妥地推进乡镇和街道行政管理体制改革，主要是精简政府内设机构，强化乡镇政府的社会管理和公共服务职能。另一方面探索街道管理体制改革试点，剥离街道经济管理职能，强化街道的城区公共服务和管理职能，对基层行政管理体制改革进行尝试。（2）强化政府社会管理和公共服务职能。大力推进城市管理综合执法体制改革，强化综合执法体系建设，促进执法重心下移。浦东新区成立了城市管理行政执法局和六个功能区域的城管执法大队，统一行使市容市政、环境保护、城市规划建设管理、交通、卫生、文化市场、建制镇城市管理等方面的全部或部分行政处罚权，相应建立了城市网络化管理监督中心和指挥中心，形成城市管理的快速发现和快速处理机制。积极推进社会事业改革。开展教育“管、办、评”联动改革试点，探索政府加强监管、委托管理、社会评估的管理新机制。开展以医保预付制为重点的社区医疗卫生服务改革，提高医疗质量，降低诊疗费用，探索解决“看病贵”的问题。（3）弱化微观经济管理职能。浦东新区启动了第四轮行政审批制度改革，在进一步减少审批事项的同时，积极探索“一口式”综合审批、建设项目联合验收、企业年检申报备案等审批机制创新，进一步优化审批流程，提高审批效率。推进政府与中介组织分开，培育和发展社会中介组织和行业协会。（4）提高政府行政效能。积极推进政府绩效考评制度和公务员聘任制改革试点，制定并实施行政效能问责制、评估制、投诉制、监察制等四项制度，通过建立体制内外的监督机制和评估机制，进一步提高政府行政效能。积极开展聘任制公务员改革试点。同时大力推进财政收支分类管理改革，开展财政投资绩效预算改革试点。
　　二是着力转变经济运行方式，促进经济增长方式转变。主要是推进金融体制改革和创新、推进科技体制改革和创新和深化涉外经济体制改革等三方面改革：（1）以陆家嘴金融贸易区为载体推进金融体制改革和创新。在中央金融监管部门的支持下，一些重要的金融改革和金融创新举措相继在浦东试点。包括中国人民银行上海总部落户浦东；经银监会批准，中国第一家货币经纪公司在浦东成立；全国首家信托登记机构上海信托登记中心在浦东设立。经国务院批准，上海金融衍生品期货交易所挂牌；全球最大再保险市场机构英国劳合社的分支机构落户上海；上海石油交易所落户浦东并已开市；中国人寿资产管理公司已运用保险资金投资上海基础设施项目；国内首个租赁资产证券化项目在浦东试点。浦东陆家嘴金融贸易区已成为国内金融机构最密集、金融要素市场最完备的地区之一。（2）以张江高科技园区为载体加快推进科技体制创新。科技部在浦东开展“火炬创新试验城区”试点，支持浦东在科技体制创新、科技成果产业化等方面率先探索。国家知识产权局在张江建设“国家知识产权试点园区”，推进知识产权保护、交易和服务制度创新。率先开展了创业风险投资引导基金试点，积极探索建立多层次、多渠道的风险投资退出机制。加快建设信用担保体系，加大财政支持力度，探索建立政府主导、社会参与、多种资金来源、多种组织形式的中小企业融资担保体系。大力推进科技创新公共服务平台建设，已先后建立了科技创新、人力资源、知识产权、投融资和信息服务等公共服务平台。建立完善科技中介服务体系，加大政府购买服务的力度，支持中介服务机构为浦东的企业提供各类专业服务。（3）深化涉外经济体制改革。国家外汇管理局等部门在浦东率先开展跨国公司地区总部外汇资金管理方式改革试点，已有40多家企业和银行获准开展试点。针对发达国家服务业转移、服务外包领域迅速扩大的趋势，市政府制定了《关于鼓励服务外包发展的意见》，并把浦东作为重要的试点区域，浦东也正在积极细化完善鼓励服务外包的政策措施，探索开展服务外包试点。
　　三是着力改变城乡二元经济与社会结构，努力构建和谐社会。在改变城乡二元经济与社会结构方面，浦东新区结合多心组团的规划布局，建立了以统筹发展、整合资源为主要职能的功能区域管理体制等。（1）打破城郊管理体制上的二元分割。浦东新区通过川沙镇与机场镇“撤二建一”的行政区划调整，成立川沙新镇，川沙功能区管委会与川沙新镇合署办公，进行“区镇合一”的管理体制尝试。新镇下设社区，社区设立社区委员会，实行镇直管社区的管理模式，对区域发展进行统一规划、统筹管理，为实现城郊一体化发展提供了体制保障。（2）积极推进农村综合改革试点。选择张江功能区域作为新郊区试点，配套推进规划、建设、土地等领域的改革事项。推进村级“二合二分二集中”的综合改革试点：各村村委会和村集体资产分开，办公地点和公共服务设施集中。对村集体资产的管理和运作进行改革，实行“村有村用”、镇统一监管、村民决定使用的管理模式。（3）打破城郊社会发展的二元分割。实行了城郊基础教育和医疗卫生管理体制并轨，取消了义务教育阶段的学杂费，探索建立二、三级医院与社区卫生中心建立医疗联合体和“双向转诊”的运作机制，并在财力投入、硬件建设、人才培训等方面重点向郊区倾斜，促进城郊社会事业的均衡化发展。建立城郊一体化的就业培训和服务体系，扩大非农就业，促进农民增收。在社会保障方面，浦东基本建立城镇社会保险制度，将征地农民全部纳入小城镇社会保险，不断完善农村养老保险、农村低保和农村合作医疗制度，探索建立合理增长和统筹机制；实行外来从业人员综合保险，基本覆盖了各类从业人员。进一步完善财政转移支付机制，加大对郊区基础设施、公共服务设施建设支持力度，提高农民的生活质量。
　　在综合配套改革试点的推动下，浦东经济社会保持了又好又快发展的势头。2006年，浦东实现生产总值2365亿元，同比增长13。4%。金融中心建设步伐明显加快，各类金融机构进一步向陆家嘴金融贸易区集聚，金融市场体系日趋完善，落户浦东的金融机构已经超过400家，其中外资金融机构200多家，2006年金融业增加值同比增长24。9%。总部经济效应进一步放大，85家跨国公司地区总部落户浦东。以张江高科技园区为载体的科技体制创新加快推进，促进了国内外创新资源的集聚，进一步激发了企业、人才的创新活力。2006年浦东全社会R&D经费支出相当于生产总值的比重达到2。66%，一批自主创新企业脱颖而出。转变城乡二元结构、促进城乡一体化发展的体制机制初步形成，区域经济社会协调发展的步伐进一步加快。郊区社会事业发展和农民保障水平不断提高，城乡居民收入实现10%左右的同步增长，2006年分别达到21452元和10911元。
　　2、天津滨海综合配套改革试验区
　　2006年5月26日，国务院批准天津滨海新区进行综合配套改革试点。按照国务院批准的“立足天津、依托京冀、服务环渤海、辐射‘三北’、面向东北亚”的功能定位，提出用5到10年的时间，率先基本建立以自主能动的市场主体、统一开放的市场体系、政企分开的行政体制、科学有效的调控机制、合理适度的社会保障、完备规范的法制环境为主要特征的，与国际通行做法相衔接的，比较完善的社会主义市场经济体制。努力建设成为我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。
　　根据《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（国发〔2006〕20号）的精神，在金融改革和创新、土地管理改革、设立天津东疆保税港区、财政税收体制改革等方面先行先试。
　　一是鼓励新区进行金融改革和创新。在金融企业、金融业务、金融市场和金融开放等方面的重大改革，原则上可安排在天津滨海新区先行先试。发展各类基金，争取设立全国性非上市公众公司股权交易市场，建设与北方经济中心相适应的现代金融服务体系和金融改革创新基地。本着科学、审慎、风险可控的原则，可在产业投资基金、创业风险投资、金融业综合经营、多种所有制金融企业、外汇管理政策、离岸金融业务等方面进行改革试验。
　　二是支持新区进行土地管理改革。在有利于土地节约利用和提高土地利用效率的前提下，优化土地利用结构，创新土地管理方式，加大土地管理改革力度。开展农村集体建设用地流转及土地收益分配、增强政府对土地供应调控能力等方面的改革试验，深化土地流转制度改革，建立统一的土地利用规划体系，形成耕地资源得到切实保护、各类用地得到切实保障、土地资产效益得到切实发挥的节约集约用地新格局。创新滨海新区土地利用规划管理模式。对土地规划管理实现“定性、定界、定权、定价”，将土地利用规划落实到地块。给予天津市政府对滨海新区土地利用总体规划的调整权。对年度土地利用计划实行“一次审批、总量控制、自主调整、期内平衡”。同时，随时接受国家土地管理部门监督和检查。建立城乡统一的土地管理制度。实行城乡统一规划，进行城镇建设用地规模扩大与农村建设用地减少挂钩试点。实行土地征收和农用地转用分别办理的办法，先行征收集体土地，形成政府土地储备，并按建设需要和农用地转用计划指标，适时实施农地转用，实现农村建设用地整理、农用地整理和耕地保护的统筹。建立征地补偿和被征地农民安置新机制。将保障农民“生活水平不因征地而降低”和“长远生计有保障”纳入土地价格形成因素，完善征地补偿费分配办法。开展留地安置、集体建设用地土地使用权入股、土地股份合作等多种征地安置模式试点。从土地收益中建立被征地农民保障基金，用于补贴被征地农民的社会保障支出。改革集体建设用地土地使用制度。明晰集体建设用地使用权，改革集体建设用地取得制度。对农民宅基地实行换地权益书制度，推进合理并受农民欢迎的迁村并镇建设。开展农村集体建设用地流转，并实行交易许可制度，建立健全流转中的土地收益分配机制，保障集体的土地收益权。完善土地征用和房屋拆迁价格形成和市场交易制度。对农村土地制订并公布区片综合地价，对城镇土地实行由中介机构评估作价，经过先定基价，再招标拍卖，通过市场交易形成土地征用和房屋拆迁价格。改革土地税制和土地收益分配使用管理制度。建立完善的农地转用环节的税费体系。
　　三是推动新区进一步扩大开放，推进涉外经济体制创新，深化国际贸易、航运、物流和口岸管理体制改革，设立天津东疆保税港区。为适应天津建设北方国际航运中心和国际物流中心的需要，按照统筹规划、合理布局、创新体制、分步实施的原则，借鉴国际通行做法，在天津港东疆港区设立保税港区，重点发展国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工等业务，积极探索海关特殊监管区域管理制度的创新，以点带面，推进区域整合。四是给予新区一定的财政税收政策扶持。对天津滨海新区所辖规定范围内、符合条件的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税；比照东北等老工业基地的所得税优惠政策，对天津滨海新区的内资企业予以提高计税工资标准的优惠，对企业固定资产和无形资产予以加速折旧的优惠；中央财政在维持现行财政体制的基础上，在一定时期内对天津滨海新区的开发建设予以专项补助。
　　四是推进科技体制创新方面，完善科技投融资体系，创新科技开发与管理模式，增强自主创新能力。以加速科技成果转化和技术商品化为重点，完善以企业为主体、市场为导向的自主创新的体制架构，成为创新型城市的先导区，在全国科技和人才体制改革中发挥促进作用。创新高新区开发与管理模式，建设具有国际水平研发转化基地。强化企业技术创新主体地位，构建一流科技创新体系。依托高校和科研院所，建立知识创新体系。完善科技投融资体系，促进科技成果商品化。以各级财政专项资金、开发银行软贷款为基础，引导社会化投资，设立各类创业投资基金。创新风险投资产品。创新人才流动机制，实施知识产权和技术标准战略。实行人才全球招聘制度，参考国际市场，安排薪酬待遇。对外籍高级人才实行“绿卡”制度。
　　五是深化农村体制改革。以深化农村综合改革、突破城乡分割的制度障碍为重点，推进发展规划、管理体制、政策支持、产业布局和公共服务等方面的城乡对接，加快城市化进程，实现城乡一体化发展。制定城乡一体化规划。统筹城乡产业发展，调整结构、优化布局。统筹城乡公共服务，实现城乡教育、卫生、文化、体育、基础设施等一体化发展。改进对城乡居民户籍管理。推进产权制度改革。按照现代产权制度的要求，清产核资，化解债务，确权配股，成立股份合作制公司、有限责任公司或股份公司，构建农村集体资产产权制度和运营机制。发展农民专业合作社、农产品行业协会等新型农民合作组织，赋予应有的法律地位。推行农产品加工合作制度，将深加工利润的绝大部分按交售农产品数量和质量返还农民。探索长期稳定的农民增收机制。推进小城镇和农村市场体系建设。在符合规划并在依法取得建设用地范围内建设小城镇，实施农民宅基地换房试点，推进农村宅基地集约利用。通过小城镇建设带动农村市场体系建设，建立以生产资料、农产品批发、大型超市和社区连锁等为主要内容的城镇、村市场服务体系。选择一两个城镇作为综合配套改革试验示范镇。推进生态建设体制改革。落实天津市生态村镇建设规划，实行生态建设补偿机制，实现造林主体和投资主体多元化。改革林业产权制度，明晰所有权，强化调控权，确保受益权。深化乡镇机构改革。切实转变职能，强化服务、管理和协调功能，把乡镇政府的工作重点转到社会管理和公益服务上来。分类改革乡镇所属的事业单位。
　　3、浦东新区和滨海新区经验的启示
　　——自费改革，明确主题。国家综合配套改革试验区把中央要求与地方实际相结合，在改革的主题选择上符合党的创新理论最新成果的要求、符合国家战略的要求、符合地区发展的实际。上海浦东新区、天津滨海新区、成都、重庆、武汉城市圈、长株潭城市群作为国家综合配套改革试验区，其主题选择都符合我们党创新理论最新成果的要求，符合国家重大发展战略的定位，符合地区经济社会发展实际，具有全局性的意义和破局性的影响。
　　纵观目前已有的6个国家综合配套改革试验区，虽然都是综合配套改革试验区，都需要制度创新，但侧重点却有明显的不同。比如上海浦东主要通过政府行政管理体制改革、政府职能的转变，推动对外开放，建设国家金融商贸和航运中心，希望把经济体制改革与其他方面改革结合起来，探索并完善社会主义市场经济体制；而天津滨海新区主要是探讨新的城市发展模式，其目的是在引进外资和先进技术以推动环渤海地区经济发展的同时，走新型工业化道路，把增强自主创新能力作为中心环节，积极发展高新技术产业和现代服务业，提高对区域经济的带动作用，通过金融制度创新、土地管理制度改革，建设中国北方对外开放的门户，建设北方国际航运中心。其它地区也是这样。比如成渝地区，早在2003年，就按照“五个统筹”的要求，抓住统筹城乡发展这个主题，通过建立城乡一体化发展的体制机制，实现城乡统筹发展、经济社会协调发展，最终使农村居民、进城务工人员及其家属在各个方面享有与城市居民一样平等的权利、均等化的公共服务和同质化的生活条件；武汉城市圈、长株潭城市群则不打经济牌，而是重点探索解决资源、环境与经济发展的根本矛盾，力图创立资源节约型和环境友好型社会，实现好字优先，经济社会有好又快发展，避免走“先发展、后治理”的老路，发展内生性经济。它们都是在国家大战略的框架内选择自身具有全局性、破局性的改革主题，具有在国家广泛的示范意义，同时具有改革的主动性和创造性，具有自费改革的勇气和决心。
　　——整体设计，重点突破。综合配套改革涉及政府、社会、市场和企业改革等各个方面，是综合性的制度创新，既需要统筹兼顾、整体设计，又必须重点突破、协调推进。各地综合配套改革试点力求把国家层面的改革要求，与本地实际及开发开放中需要突破的体制机制障碍结合起来，重点围绕深化行政管理体制改革，推进经济发展方式转变，提高自主创新能力，提高对外开放水平，改变城乡二元结构等方面进行制度创新，努力为贯彻落实科学发展观提供体制保障，为推动试验区在更高的起点上实现快速发展提供强大动力，更好地发挥综合配套改革试点的示范带动作用。比如，浦东综合配套改革试点方案采取了“1＋1”的模式，即《总体方案》明确了改革的总体思路、战略目标和主要任务，努力体现对改革试点的整体考虑、系统设计和全面规划；《三年行动计划框架》确定近期推进的重点工作，通过聚焦重点、突破难点，以点带面、逐步深入，体现了重点突破、分步推进的可操作性。
　　——自主改革，试点先行。天津、上海都注重把国家支持与自身努力结合起来，形成上下联动、合力推进的工作机制，加大自费改革力度，努力为建立完善的社会主义市场经济体制先行先试、率先突破。与以前改革根本不同的是，综合配套改革试点不给优惠政策，但国家一些重要改革试点项目可优先在试行。比如上海市积极加强与国家有关部委的沟通，监察部、人事部、科技部、商务部、中国人民银行、银监会、保监会、国家外汇管理局、海关总署、知识产权局、国家质检总局等13个部门，在浦东新区开展了20多项改革试点。特别是中国人民银行上海总部落户浦东，中央各金融监管机构批准浦东开展货币经纪、金融期货、外币投资基金、租赁资产证券化等金融产品和服务创新试点，科技部、国家知识产权局在浦东开展国家火炬创新实验城区、知识产权示范园区试点，国家外汇管理局在浦东开展跨国公司地区总部外汇资金管理方式改革试点，海关总署等部门在浦东国际机场开展海关、边检、检验检疫申报单“三单合一”试点，国家质检总局出台了支持浦东在推进自主创新和产业升级等方面先行先试的14条措施、在张江建立国家标准化示范区等，这些改革试点，使浦东在完善市场经济体制、营造符合国际惯例的经济运行环境方面先行先试的作用得到进一步加强。在国家人事部的大力支持下，浦东新区积极开展聘任制公务员改革试点、允许人才中介机构外资控股试点。国家民政部同意浦东新区开展行业协会登记改革试点。科技部在浦东开展“火炬创新试验城区”试点，支持浦东在科技体制创新、科技成果产业化等方面率先探索。国家知识产权局在张江建设“国家知识产权试点园区”，推进知识产权保护、交易和服务制度创新，率先开展了创业风险投资引导基金试点。国家外汇管理局等部门在浦东率先开展跨国公司地区总部外汇资金管理方式改革试点，目前已有40多家企业和银行获准开展试点。同时，上海市各有关部门也把有关改革事项放在浦东先行先试，改革试点工作的合力进一步增强。浦东综合配套改革试点已形成良好的推进态势，并且正在显示出一定的示范效应和引领效应，使浦东的集聚功能进一步增强，国内外大公司、大企业加快向浦东集聚。同时，浦东优先发展现代服务业和先进制造业，产业结构升级趋势更加明显。
　　——统筹兼顾，综合配套。“国家综合配套改革试验区”设立的核心在于“综合配套”，其宗旨是要改变多年形成的单纯强调经济增长的发展观，要从经济发展、社会发展、城乡关系、土地开发和环境保护等多个领域推进改革，形成相互配套的管理体制和运行机制。综合配套改革试验是一项战略性的改革试验，在改革试验的方式上，采取在有条件的地区率先实施改革的尝试，这样可以推动实验地区的经济发展和社会进步，同时便于总结改革的经验、思路和模式，同时还可以把改革带来的社会振荡局限在小范围内。浦东、滨海都按照党中央、国务院的部署并从本地区的实际出发，先行试验一些重大的改革开放措施；坚持重点突破与整体创新相结合、经济体制改革与其他方面改革相结合、解决当地实际问题与攻克面上共性难题相结合，不断拓展改革的领域，通过综合配套改革推进地区的开发开放。
　　——公众参与，群策群力。综合配套改革要做到政府部门领导和组织作用与非官方部门积极参与相结合。党委、政府是综合配套改革的领导者、组织者、推动者，各级人大、政协、民主党派和群团组织也发挥自身优势，围绕改革发展献计献策、各尽其力。在各地申报试验区及争取国家政策的过程中，人民政协、各类群团组织等部门起了举足轻重的作用，为各试验区提供了多方面支持。特别是天津滨海在申请国家综合配套改革试点的过程中，遇到的困难很大，最终是在政协的建议案上取得了突破，获得了国家的批准。政协的性质及组成人员的构成决定了其可以为地区的发展提供强有力的智力、政策方面的支持，在区域经济发展过程中的作用日益显现。同时，各地都搞好宣传引导，增强人民群众的主人翁责任感，让人民群众认识到综合配套改革是所有人的共同责任，让每一个人参与改革实践的涓涓细流，最终汇聚成推动大发展的滚滚洪流。
　　同时，脚踏实地的科学态度和锲而不舍的奋争精神相结合，促进改革深化。各地在申报国家综合配套改革试验区过程中，都充分体现了锲而不舍的工作精神。天津滨海从1993年成立以来，一直积极申请国家综合配套改革试点，终于在获得国家批准。武汉都市圈申报六次方获成功，而其仅召开的研讨会、论证会，就有60多次之多。如果没有这种锲而不舍，几年、十几年如一日的精神，申报就不会获得批准，不会取得今天可喜的成绩。
　　
　　四、辽宁中部城市群综合配套改革的总体思路
　　1、指导思想与目标
　　在辽宁中部城市群以及沈抚新城的开发建设中，特别是纳入全省振兴发展战略之后，还面临着许多体制性障碍。这其中有全国、全省的共性难题，也有属于七个城市的特殊因素。针对这些问题，我们应该从国际国内发展的大势着眼，对综合配合改革的思路、目标和重点领域进行总体的战略把握。
　　深圳的综合配套改革是围绕着争取建立“自由贸易区”来进行；上海浦东新区的综合配套改革则是围绕着建设国际金融和国际贸易中心来进行；天津滨海新区综合配套改革围绕着创建全国规模最大、水平最高的现代化制造和研发转化基地来进行；成渝综合配套改革试验区主打的是城乡统筹；而长株潭和武汉经济圈试验区的主题是“两型社会”。这些都是务实而富有远见的选择。
　　借鉴国内综合配套改革试验区的经验，辽宁中部城市群综合配套改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻国家振兴东北老工业基地的战略部署和“用新思路、新体制、新机制、新方式走出加快老工业基地振兴的新路子”的要求，进一步解放思想，实事求是，与时俱进，以改革创新为主线，突破地区发展过程中的深层次体制性、机制性和结构性矛盾，建立适合地区发展的更加完善的社会主义市场经济体制，探索更具活力、更加开放的区域发展模式，全面整合资源，科学规划，合理开发，强化保护，推进一体化进程，实现经济社会又好又快发展，带动东北老工业基地全面振兴。
　　在发展目标上，在辽宁中部城市群进行综合配套改革试验，就是要紧紧围绕全面振兴辽宁老工业基地的战略目标，率先完善社会主义市场经济体制，率先形成全面落实科学发展观的体制机制，率先形成促进社会和谐的体制机制，率先形成资源优化组合、区域协调发展、集约、节约环保型的体制机制。具体说：
　　第一，建设振兴东北老工业基地改革开放的试验区。将辽宁中部城市群与东北振兴联系起来，放在整个东北经济区发展中来考虑。老工业基地受计划经济影响所形成的一些旧的体制机制可能会对经济发展形成桎梏，这一点在东北振兴过程中必须逐渐打破。辽宁中部城市群有着得天独厚的体制机制创新的条件。沈阳的沈北新区是辽宁省综合配套改革实验区，近年来在体制改革和机制创新方面有很大的突破，取得了巨大的成效。把沈北新区实验性改革的经验推广放大，在辽宁中部城市群实践中，把影响老工业基地振兴发展带有共性的重大改革难题，改革攻坚面临的深层次矛盾和问题，首先安排在辽宁中部城市群先行先试率先突破，突出在土地、投融资、社会管理、人才、科技发展等方面可以先行先试，并可以作为其它地区的改革模板，把辽宁中部城市群建设成为振兴东北老工业基地的改革开放试验区。
　　第二，建设国家新型产业基地的重要增长区。辽宁老工业基地振兴的一个重要目标，就是建设国家新型产业基地。产业是拉动经济发展的重要动力。建设新型产业基础的重要增长区，就是要把中部城市群发展放在辽宁全面振兴的进程中去思考、去定位。辽宁老工业基地的产业相对单一，制造业及其配套产业占据较大份额，不利于形成完整产业链。辽宁产业结构调整的目标就是建设“两大基地、三大产业”。中部城市群是辽宁装备制造业的核心地区，也是冶金、石化工业的重要发展区域。支柱产业的发展必将会带动辽宁产业结构的调整和辽宁经济的快速增长。这就要求中部七市加快体制机制创新步伐，尽快消除影响经济发展的体制机制障碍，建立科技创新体系、要素市场体系、对外开放体系，探索区域经济一体化的区域经济发展新模式，将中部城市群建设成为国家新型产业基地的重要增长区。
　　第三，建设区域协调互动发展的核心区。中部城市群推进综合配套改革，对于实现辽宁沿海与东北经济腹地的海陆协调与良性联动，加快东北老工业基地的振兴步伐，加快东北经济区的建设和发展，意义重大。沿海和腹地互动，需要形成足以提供支撑的核心城市和核心区域。加大沈阳作为辽宁中部城市群的核心城市和东北经济区中心城市的建设力度，增强集聚力和辐射力。加快推进沈抚同城化和沈本、沈铁一体化进程，提升辽宁中部城市群对辽宁“五点一线”沿海经济带的支持力，构建沿海与腹地互动发展新格局，加大对东北经济区的拉动力。
　　第四，建设构建和谐社会的示范区。辽宁中部城市群一体化的目的是为百姓谋幸福，民生指数应该作为一体化发展的重要指标。辽宁中部城市群综合配套改革必须坚持以人文本，以关注民生、突破城乡二元结构、实现城乡统筹发展为着力点，加快农村城市化、城市现代化步伐，通过社会管理体制机制创新，推进教育、文化、卫生等社会事业与经济协调发展，推进区域间基本公共服务均等化进程，建立覆盖城乡的社会保障体系，大力发展民生经济，让人民群众共享改革和经济发展成果，建设构建和谐社会的先行区。
　　第五，建设生态文明的先行区。
　　辽宁中部城市群经济区建设的一个重要要求和重要任务就是要打造生态为特色的都市圈，加快转变经济发展方式，着力解决老工业基地长期存在的过度依靠投资拉动、高耗能、高污染问题，积极推进产业结构优化升级。沈阳的沈北新区的发展承担着在沈阳北部再造一座生态城市的任务，沈抚连接带浑河北岸要打造中部城市群生态区，中部城市群有别于其它大都市区的资源和特色是具备良好的生态环境。辽宁中部城市群发展应当具备资源节约型、环境友好型的特征，建立和完善城市化机制、新型产业推进机制、环境保护机制、城市管理机制等，大力发展循环经济试点，以人与自然和谐发展的生态城市为标准，建设既适宜人居又适宜创业的生态环境，建设生态型的城市群，建设东北经济区的生态大都市圈。
　　第六，建设全国一体化发展的样板区。近年来，随着区域协调发展的不断进展，一体化、同城化的声音越来越强。辽宁中部城市群是其中富有特色的一个旋律。七城市空间相接、地缘相邻、区位一体，资源优势各异，互为依存，如同一个城市，人流、物流、信息流资金流密度大，流量大。同时，文化同源、人文相亲，浓郁的满族文化和风情与独具特色的关东文化相交融，构成了中部七市共有的文化底蕴。在产业上错位发展，互为依靠，互补性强。特别是近五年在推进一体化进程中，进一步增强了中部七市间消除行政壁垒、促进经济合作、相互支持、互利共赢、共同发展的愿望。实施一体化目前已成为七市政要和百姓的共同愿望。辽宁中部城市群一体化的目标取向是经济社会发展融为一体，经济社会一体化、同城化发展，资源和经济社会发展的成果共享，实现双赢，惠及百姓。基础设施统筹规划、一体化推进、一体化建设；优势产业全面对接、整合、一体化发展；推进市场整合，实现市场一体化；社会管理和公共服务相互开放，一体化待遇。不论是历史的积淀、现实的基础，还是未来的潜力，中部七市都是全国最具一体化条件的地区。通过七市不懈的努力，必将在不远的将来，辽宁中部城市群将建设成为全国一体化发展的样板区。
　　2、需要把握的原则
　　综合配套改革是一项全新的改革实践。辽宁中部城市群综合配套改革，要坚持科学发展观的要求，按照综合配套改革的综合型、配套性、制度创新性、深层次性和全局性的要求，正确处理好综合配套改革与一体化发展、构建和谐社会、建设生态文明、扩大对外开放等的关系，在开展综合配套改革过程中遵循以下几项原则：
　　改革的方向要体现科学发展。落实科学发展观，不仅要转变发展观念、转换发展模式，更重要、更急迫的任务是消除妨碍科学发展的体制机制障碍。改革效果不仅要求体现在发展速度上，更重要的是改革要体现在发展的速度和结构、质量、效益相统一，经济发展与人口资源环境相协调。一句话，改革必须符合科学发展观的要求，体现在科学发展与和谐发展，实现又好又快发展上。
　　改革的规划要体现综合配套。即在制定改革规划时，要讲究协调、统筹，通盘考虑，综合研究，不能头痛医头、脚痛医脚。改革从局部扩展到全面、从单项深入到综合，任何一项改革都难以“单兵突进”，当前，运用政策优惠推动的空间越来越小，而且也不符合建立完善的社会主义市场经济体制的要求。制定政策、方案以后，必须提出相应实施办法，各方面的政策要形成操作性强的系统工程，注意检验政策方案的实施效果与实施程度。“综合配套”的要义在于变过去的重点突破为统筹推进，无论是优化产业结构，还是转变经济增长方式都应强调全面协调可持续，都应符合科学发展观的要求，不能一项改革深入很多，而其他相关项改革落后发展。从改革试验的内容来看，各领域的改革紧密相连，不仅不同领域的改革是相互协调，互为条件，而且在同一领域改革的内部，也要求不同改革措施之间协同配合，互相支持。为此，改革必须综合配套进行。比如，如建立完善社会主义市场经济体制，健全现代市场体系，需要配套调整政府的经济性规制，打破经营垄断，深化财税、金融等体制改革；增加城乡居民收入，需要配套调整分配秩序，需要深化收入分配制度改革，无论初次分配，还是再分配都要注重公平与效率的统一。以改善民生为重点的社会建设同样需要配套改革，如建立解决民生问题的体制机制，需要推进公共财政体制改革，加大政府投入、扩大转移支付、增加供给，另一方面必须深化社会体制改革，保障改革开放成果的合理共享。
　　改革的目标要体现制度创新。任何改革的实质与核心都在于制度变迁，其实质是一个社会以新的更富有效率的制度来取代旧的缺乏效率的制度安排，包括产权制度、政治制度、金融制度、人事制度等。制度创新就是要根据中部城市群发展自身的内生动力提出制度上的创造，建立以内生性制度为保障的本地化发展新模式，转变经济发展方式，实现跨越式发展，更好的推动一体化。
　　改革的成就要体现社会和谐。改革过程中当前利益与长远利益的矛盾，改革成果受惠程度的差异，尤其是基层群众受惠不足，以及既得利益的影响，从不同层面影响着改革动力的形成。人们的公共权利意识日益增进，社会权益更加凸显，保障公平权利成为改革安排的重要出发点，比如城乡二元户籍制度造成的城乡经济社会政策的差异和享受的城乡经济社会利益的差异，要求建立城乡统一的户籍制度、实现地位和权利公平。过去的改革，主要集中在经济领域，以提高效率为主要目标，今后的改革，要更加注重社会公平，建立健全维护社会公平正义和促进社会和谐的体制机制，即要使改革的效果体现在人民群众共享上。
　　改革的效果要体现区域协调。辽宁中部城市群综合配套改革在站在全国、全省大局的高度来思考，与全国经济形势、政治形势相适应，与全省和东北地区的综合配套改革相协调。既要做到本地区内各项产业、事业的平衡发展，又要注意与相邻地区间的发展进行横向联络，使本地区的发展置于全省及至全国战略发展的框架内。与相邻地区的发展相互协调、互相支持。
　　改革的要求要体现生态文明。党的十七大把建设生态文明作为全面建设小康社会的奋斗目标之一，这是我们党科学发展、和谐发展理念的又一次升华，是以人为本理念的生动体现。辽宁中部城市群应当强化生态文明概念，应当具备资源节约型、环境友好型的特征，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，形成较大规模循环经济体系，主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善，生态文明观念在全社会牢固树立。要建立和完善城市化机制、新型产业推进机制、环境保护机制、城市管理机制等，大力发展循环经济试点，以人与自然和谐发展的生态城市标准，建设“生态都市圈”。
　　改革的特色要体现扩大开放。综合配套改革是扩大中部城市群对外开放的必由之路。扩大对外开放是吸引积聚人气、增加经济增长点的有效途径。由于综合配套改革所具备制度创新性，将会不断摒除影响其扩大开放的消极因素，形成开放的合力。通过完善行政体制改革、建立高效运作体制、综合服务体制和社会管理机制等新型制度创新型体制，将会形成一个高效廉洁的政府管理体系，只有如此，才能有效与国际接轨，扩大中部城市群对外开放程度。
　　
　　五、辽宁中部城市群综合配套改革的主要任务
　　1、推进行政管理体制改革，构建廉洁高效的政府服务体系，建设公共服务型政府
　　浦东新区改革主要推进创新政府管理体制，强化社会管理和公共服务职能，弱化微观经济管理职能，提高政府行政效竜等四方面的综合配套改革。其落脚点，在于转变政府职能，建设高效的公共服务型政府。率先实行的行政管理投诉制、问责制、评估制和监察制，提高政府的行政效能；同时，先后实施取消、合并审批环节等，使新区的基本建设项目审批时限从原来的281个工作日减少到目前不到100个工作日。借鉴浦东经验，辽宁中部城市群在综合配套改革中要理顺区域管理体制，建立起有利于发挥七市整体优势、实现共同发展的运行机制，围绕促进投资、促进产业扩张，转变政府职能，进一步改进政府调控经济、监管市场、服务社会的方式，做到透明、规范、诚信、廉洁、高效。重点把政府职能转变到公共服务和社会管理上来，建立健全与市场经济相适应的行政管理体制。
　　转变政府职能。推进政企分开、政资分开、政事分开以及政府与中介组织分开，强化政府的经济调节、市场监管、公共服务和社会管理职能；建立政府主导、社会参与、监管有力的公共服务体系；完善综合服务中心职能，建立为企业提供全程服务、对职能部门有效监督的监督服务体制；大力推进审批制度改革，合理界定政府职责范围，缩减审批事项和规范审批流程，全面落实企业投资项目核准、备案及相关配套机制。
　　精简政府机构。按照精简、统一、效能原则，打破机构对口设置模式，根据实际工作需要简化并整合现行机构，在机构、编制限额内实行“动态”管理。适当调整部门行政职能，对职能相关或相近的进行“归口”管理。实现机构和人员编制的精简，职能配置的科学、合理。
　　建立公共财政体制。调整财政支出结构,重点支持基础设施、社会保障、社会事业及环境保护等公共事业发展；鼓励和支持社会投资进入公共服务领域；推行基础教育、卫生医疗等公共服务社会化，降低成本，提高公共服务质量。继续深化政府采购和收支两条线管理制度改革，并加强和改进地方财政监督管理。
　　推进事业单位改革。逐步剥离行业管理部门直接管理所属事业单位的职责，集中精力履行公共服务和公共事务管理职能；成立专门机构对事业单位进行整合并管理公益性事业单位；积极稳妥的推进事业单位分类改革，按照目标明确、人员编制与经济发展水平和财政承受能力相适应的原则，分类实施事业单位改革，适当精简压缩人员编制数量，建立与社会主义市场经济相适应，布局合理、运行高效、制度健全的事业单位管理体制。
　　2、加快要素市场化改革，构建与国际接轨的市场经济运作体系，推进市场一体化
　　加速推进商品流通市场和生产要素市场一体化。整合七市的商品和要素市场资源，加强市场设施和制度建设，消除商品和要素流通障碍，培育和发展各类区域性要素市场和商品市场，建立公平规范的市场交易制度，提升市场的积聚度，形成统一、开放、高效、竞争、有序的商品和要素市场体系。建立统一的商品市场体系，彻底打破七市之间的商品流通壁垒，实现商品的无障碍流通，加快推进物流一体化；建立统一的多层次资本市场体系，建立规范的土地、人才、技术等要素市场。创新中部七市的市场监管理念，改进市场监管方式，完善市场监管体制，打破区域市场壁垒，以市场监管一体化，形成开发开放的市场环境，促进和保证市场一体化。
　　推进土地管理制度改革，完善土地市场。完善土地储备中心功能，建立土地一级市场，以市场化方式择优配置土地资源，在坚持土地节约和提高土地利用率原则的基础上，优化土地利用结构。遵循合法、自愿、有偿的原则，按照土地利用总体规划，统一组织、统一规划、统一开发整理，形成节约和集约利用土地的新格局。从严控制征地规模，规范征地程序，完善征地补偿办法，拓宽征地安置途径；积极探索农村集体用地的租用机制，建立维护被租地农民长期收益机制。借鉴国际先进经验，探索房地产开发与公共事业协调发展的有效途径，建立大型房地产开发项目由房地产商承担学校、幼儿园、图书馆、活动室等配套公共服务设施建设的土地利用机制，推动房地产开发与公共事业发展有机结合。
　　加快金融创新，完善金融市场。重点是建立和完善现代金融体系，提升金融创新能力和服务水平。大力引进国内外金融机构，特别是引进国内外银行、保险、证券等金融总部和分支机构落户沈抚新城，并支持符合条件的外资银行经营本国外币业务。加快农村金融改革，完善农村金融体系，探索推进农村信用社改革，组建村镇银行，发展农村金融服务业，建成农村金融改革的示范点。争取国家支持，推进银行、保险、证券等金融业务综合经营，实现各种金融业务的联动。积极与金融机构合作，发行产业投资基金、风险投资基金、创业投资基金、中小企业发展基金等，鼓励企业发行中长期和短期融资债券及上市融资，多渠道筹集资金。
　　完善劳动力和人才市场。加快中部七市劳动力市场建设，将剩余劳动力全部纳入劳动力市场，建立职业介绍以政府为主、其它社会中介服务机构为辅的就业服务体系，加强职业介绍能力。加快人才市场建设，推进人才市场与劳动力市场贯通的运行机制，整合资源，实现资源共享，实行城乡统一的劳动力就业登记、管理和服务制度，消除城乡就业的各种障碍，促进城乡公平就业。
　　建立完善的商品交易市场。逐步建立完善的商品市场，形成以沈阳为龙头，以各市为区域商贸中心、以中小城市为基础、覆盖城市群广大城乡的多层次市场网络为依托，与城市圈主要产业密切配套、相互促进的商贸市场体系。积极把沈阳建设成东北地区重要的现代物流中心。支持鞍山、营口、铁岭、本溪、抚顺、辽阳建设中部城市群的商贸次中心。加大物流企业的引进力度，并深化流通企业改革，大力发展物流企业连锁经营。立足中部七市的区位和交通优势，做好现代物流产业园区建设。
　　整顿和规范市场经济秩序，降低准入门槛，强化市场监管；大力发展公正、规范的专业化市场中介服务机构，规范发展行业协会、商会等自律性组织，逐步建立适合区域经济发展的统一、开放、竞争、有序的市场体系。
　　3、构建富有活力的自主创新体系，为一体化开启不竭的动力之源
　　作为国家重要的工业基地，辽宁中部城市群积累了丰厚的科技创新资源和坚实的产业基础，责无旁贷地要为建设创新型国家做出突出贡献。要紧紧把握当前面临的难得发展机遇，把科技创新作为城市群发展的主导战略，加快推进由老工业基地结构调整向科技创新转变，努力建设创新型大都市圈。要增强企业原始创新能力、集成创新能力和消化吸收再创新能力。深化科技创新，完善技术市场。以原始创新和引进消化再创新为核心，以引进和培育高科技企业为主导，全力推进高新技术产业区建设，加快科技成果向现实生产力的转化，促进区域科技发展。这是转变城市发展模式的内在要求，是提升城市核心竞争力的必然选择，也是实现辽宁中部城市群的战略举措。
　　以科技创新一体化为方向，实施创新主体培育工程。推动企业成为科技投入主体。加快形成以企业为主体、市场为导向、政府为主导、官产学研资介紧密结合的技术创新体系，建立企业科技投入的激励机制，鼓励企业大幅度增加研究开发投入。推动企业成为研究开发主体。引导和鼓励企业以新体制、新模式建立研发机构，重点支持国家级和省级企业技术中心建设，鼓励有条件的重点企业集团建立院士工作站、博士后工作站（流动站）等研发合作组织。推动企业成为产学研合作主体。鼓励企业与高校、科研院所合作建立股份制科技企业，形成以企业为主导、以科技合作项目为龙头、以产权为纽带、以市场为导向的产学研战略联盟，实现科技开发链与产业链的有机衔接。推动企业成为成果转化应用主体。实行科技成果转化项目认定和优惠制度，促进科技成果在七市转化。鼓励企业购买科技成果，对转化项目实现生产或试生产的，给予成果所有者和转化实施者相应资助。引导驻沈高校和科研院所面向市场确定研究课题，积极向企业转化应用性科技成果，对就地转化科技成果的给予优先扶持。推动企业成为知识产权主体。实施知识产权开发保护战略，建立以专利、商标、版权等为主要内容的知识产权体系。广泛开展创建名牌产品活动，引导和鼓励企业加快培植一批高技术含量、高附加值和高市场占有率的知名产品，对企业开发获得国家级名牌称号或拥有驰名商标的自主创新产品予以重点支持。
　　以科技创新一体化为方向，实施重大科技专项计划和关键共性技术攻关计划。按照成熟一个、启动一个的原则，着力实施关键技术攻关及产业化等重大科技专项，集中力量开展科技攻关，掌握具有自主知识产权的核心技术与关键技术，力求在解决制约产业发展的瓶颈问题上取得重大突破。努力增强优势产业竞争力，重点支持通用机械、重矿装备、输变电设备、汽车及零部件、化工制药等方面的科技攻关，攻克一批制约产业技术升级的重大关键技术和共性技术。加强农业、人口与健康、社会公共安全和生态建设等领域的科技开发应用和关键技术攻关，为农业和社会事业的发展提供强有力的科技支撑。定期发布自主创新技术和产品目录，完善关键技术攻关和重点工程招投标制度。
　　以科技创新一体化为方向，提升创新服务水平，构建科技创新服务平台。加快孵化器建设，搭建中小企业发展平台，促进科技成果快速转化。以健全技术咨询机构、构筑科技创新信息网络、拓展科技人才市场为突破口，为企业技术创新和高新技术产业化的各种需求提供全方位服务；加强与境外机构合作，支持跨国公司设立研发机构，鼓励境外创业投资与本地合作，为进一步加快装备制造业、高新技术产业发展创造有利环境。构建科技资源共享平台，依托企业、高等学校和科研院所现有的技术中心、工程技术研究中心、重点实验室，建立一批以装备制造技术为重点、市场化运作的公共技术平台，向社会和中小企业开放，提供研发、中试、检测等技术服务。
　　4、加速基础设施建设管理体制改革，积极推进基础设施一体化
　　基础设施建设是一体化的基础。要加大力度，加速基础设施建设管理体制改革，探索并建立基础设施一体化的新体制、新机制，加速推进交通、信息、能源、环保等基础设施一体化建设。
　　交通基础设施一体化。要加快沈抚等城际轨道交通项目的规划和实施，争取早日起步。完善七市特别是连接带的道路网络体系；统一七市道路建设标准，提高城际公交化运营水平。实现交通同城管理。
　　信息基础设施一体化。要统筹和加强七市信息基础骨干传送网建设；加快七市基础性资源数据库建设，建设一批基础性、综合性、商业性、公益性的信息资源库，实现网络资源和信息资源的综合共享；构筑区域信息一体化平台，包括区域性电子政务核心平台、企业信息管理平台和电子商务平台、综合性公共信息交换平台、区域性信息化人力资源培养平台等。
　　能源、环保基础设施一体化。统筹规划能源、环保基础设施建设，立足区域一体化发展进行定位和选址，实现七市能源、环保基础设施的共享。
　　5、深化经济体制改革，建立产业一体发展的新体制，促进区域产业整合
　　加速整合七市优势产业，在辽宁中部城市群连接带率先实现布局合理、分工科学、统一协调的产业发展格局，并逐步向七市纵深拓展，做好做优第一产业，做精做强第二产业，做强做大第三产业，走新型工业化道路，实现工业与农业协调发展，服务业与制造业相配套，三次产业相融合，逐步形成中部七市合理的产业分工体系。
　　统一制定区域产业发展规划，加速推进产业整合步伐。依托产业园区，创新产业园区管理体制，共同培育具有国际竞争力的产业发展链条，建设具有区域特色的产业发展带或产业集群，共同制定相关产业政策，形成区域分工明确的经济功能区。引导生产要素跨生产地区合理流动，推进资源优化组合发挥优势产业的集聚效应，促进产业一体化发展，提高区域整体生产力。
　　以推动产业布局和产业结构优化升级为目标，以打造世界级装备制造业基地、发展高加工度原材料工业为重点，加快建设沈西工业走廊、沈铁工业走廊、沈辽鞍产业带、沈本工业经济带、沈抚产业经济带，发展壮大富有地域特色、发挥地域优势的装备制造、石油化工、钢铁、新材料、高新技术、制药业等优势产业集群。强化中心城市地位，把沈阳建成东北地区中心城市，强化其作为经济、商业、物流、金融中心的聚集辐射功能。通过七市间产业集群内部的协同效应和自强化机制，极大提升城市产业竞争力，成为整个区域竞争力的源泉，进而积极参与国际分工。
　　积极推进国有资产监管和国有企业改革。积极推进国有资产的战略重组，加快国有企业产权多元化改革，鼓励中部城市群相关企业通过地方企业之间联合、地方企业与中直企业联合、国有企业与非公有制企业联合，省内企业与省外和国外企业联合，继续推动国有资本向重点行业和优势企业集中。强化国有资产投资公司职能，完善国有资产监督管理办法，建立经营性、非经营性、自然资源资产等国有资产监管体系，全面规范国有产权交易行为，防止国有资产流失；根据七市国有企业特点，积极制定转制方案，探索股份制改革途径，鼓励和吸引外资、民营资本和其它社会资本参与企业改制或兼并重组。
　　大力发展民营经济。着力消除民营经济发展的体制、机制性障碍,营造良好的法制、政策和市场环境；疏通民营经济进入基础设施、公共事业领域的途径；支持民营资本进入文教体卫等社会事业领域，制定支持民营经济进入文化、体育、教育、医疗卫生等领域的具体政策；加大对民营经济扶持力度,鼓励个体工商户发展,支持有条件的民营企业做大做强；引导民营企业推进管理和技术创新,加强和改进对民营企业的服务和监管；大力发展中小企业,建设创业辅导基地和中小企业孵化器,鼓励支持创业。完善和规范非公有制经济在市场准入、财政税收、信用担保和融资等方面政策措施。积极探索和推进民间资本进入公共基础设施的模式。
　　6、深化社会管理体制改革，构建合理适度的社会管理体系
　　通过推进科教文卫和社会福利制度的改革，积极发展社会公共事业，逐步提高社会保障水平，提高人民群众的生活质量。积极创造人的发展机会均等和社会福利均等的社会环境，切实体现以人为本。
　　加快推进农村城市化、城镇化进程，探索城市化体制改革。促进城市社会管理由村委会向居委会转化，成立社区，转变农民生活方式，进行社区化管理；加快户籍制度改革，提高农民变市民步伐；提供必要的就业培训和创业扶持，鼓励和引导“新市民”转入二、三产业就业或创业；促进城市产业结构和就业结构变动，使“新市民”在产业从业上加快转型；强化教育、卫生、文化、体育等社会事业的一体化发展，推进城市文明的广泛普及，切实提高新市民素质。
　　创新城市管理体制。加强城市综合管理，形成城市管理的问题快速发现机制和处理机制，推进城市管理工作网络化。推进建管分离，强化管理权威；理顺条块关系，建立办事高效、运转协调、行为规范的城市管理行政体系。
　　加快文化、教育、医疗卫生事业发展与一体化进程。大力发展文化事业，加强公共文化事业基础设施建设；大力发展文化产业，采取政府引导与市场化运作相结合，鼓励支持民营资本、外资等多种投资主体投资文化产业；积极引进国际国内大型娱乐企业和艺术院团落户沈抚新城，发展休闲娱乐产业，丰富人民群众文化生活。吸引教育资源进入，优化教育资源布局，形成高等教育、职业教育和义务教育协调发展的教育发展模式。改革医疗卫生事业投资、建设、受益方式，采取政府引导社会力量兴办医疗机构的方式，积极引进国内外资金和技术，兴建符合国际标准的综合性大型医院或专科医院等经营性医疗机构，提高医疗水平。
　　深化就业体制改革。坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业相结合，全面深化特别是被征地农民的就业保障体系，坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业相结合。加强劳动力就业技能培训，提高劳动者的就业和创业能力。规范劳务中介组织，完善就业服务体系，改善就业环境建立城乡劳动者平等就业制度。
　　进一步完善社会保障制度。进一步完善社会统筹与个人账户相结合的城镇基本养老保险制度，扩大基本养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险覆盖面。全面推进新型农村合作医疗，健全新型农村合作医疗相关制度，建立多层次的医疗保障体系。建设一体化的医疗卫生保障体系。
　　建立健全社会救助体系。从一体化要求出发，完善城市居民最低生活保障制度，探索建立农村居民最低生活保障制度，采取多种措施，包括调整财政支出结构等方式，保证社会保障资金来源，逐步建立起与经济发展相适应的、一体化的多层次社会保障体系。
　　建立社会服务领域的一体化发展机制，探索推进中部七市市民待遇一体化合作机制。率先推行教育、医疗、科技、文化、旅游资源共享，推进服务对接。加快推进职业教育和基础教育领域的一体化进程，共享区域优质职业教育和基础教育资源。推进区域内医疗卫生领域优质技术、设施的共享，建立病检结果、医疗手册互通互认制度，积极探索公费医疗、医疗保险异地使用办法，共同建立中部七市医疗应急体系。共同发展文化事业，建立文化产业合作机制。积极推进七市无障碍旅游，全面实现七市旅游一体化。弱化居民的属地意识，撤销造成七市居民之间的社会心理壁垒和等级意识的制度壁垒，减少居民在七市之间迁徙的制度成本，让七市市民能够深刻感受到共同生活在同一个国际大都市所获得的福利和幸福。
　　构建公开公正的法律制度体系。建立健全促进、保障一体化发展的法规体系；增强运用法律手段促进经济发展、调节社会矛盾的意识和能力；转变立法角度，对政府实行约束性立法，对企业实行支持性立法；强化严格执法的工作机制。以法律保障创业者、管理者、劳动者和广大居民的人身安全、财产安全和知识产权安全。
　　7、建设资源节约型、环境友好型社会，形成建设生态文明的体制机制
　　大力发展循环经济，提高资源利用效率，实施节能减排，加强生态环境保护，建立资源节约型和环境友好型社会，是综合配套改革的一项重要工作。
　　加快建设资源节约型和环境友好型社会。制定科学而全面的经济、社会、生态的总体发展规划，明确一体化的宏观战略、目标定位、实施重点。充分体现经济与自然的协调配合，体现人与自然的和谐、人与社会文化的融合、人的本性的全面发展。调整城市产业结构与布局。将控制与分散结合起来，严格限制污染严重的产业在区域内发展。不单纯的走生产基地的老路，而是将产、学、研有机结合，形成资源节约型、环境友好型的发展模式。将节约作为技术创新、制度创新的重要目标，建设节约型社会、节约型城市、节约型政府、节约型企业。
　　大力发展循环经济。加快形成区域低消耗、低排放和高效率的节约型增长方式，促进资源高效利用和循环利用。建立健全有利于环境保护的决策体系，完善环境保护、节能减排的相应机制，注重清洁生产、建筑节能。进一步理顺和完善环境监管体制，提高环境监管能力，严格执行环境影响评价制度，对入区企业严格进行环境影响评估，控制排放总量和排放许可，保护生态环境，建设生态城市。
　　建立有利于资源节约、环境友好的体制机制，在区域规划上和战略发展上把资源节约、环境友好作为最重要举措予以明确。研究提出资源节约的中长期规划，建立发展循环经济的协调机制，研究建立循环经济的考核评价体系；建立以循环经济为核心内容的新的统计指标体系；通过政府管理方式的转变以及促进企业内部管理改革来推动循环经济的发展，实现节能降耗的目标；将环境资源的指标纳入干部考核指标当中，创立监管体制；以循环经济为目标，制订社会和经济发展规划和城市土地开发规划；在价格、税收、信贷、财政补助等方面建立有利于发展循环经济的约束机制等；坚持集约型、节约型、生态型的发展模式，鼓励绿色生产，倡导绿色消费，实现废弃物减量化、资源化和无害化处理利用。
　　8、推进农村综合改革，建立城乡一体化发展的体制机制，建设全国社会主义新农村建设示范区
　　以农村综合改革为切入点，打破城乡二元结构，统筹城乡发展，促进城乡一体化发展。
　　推进农村综合改革。围绕加快形成农村工作新机制，将改革的重点放在以转变政府职能为核心，深化乡镇机构改革，加快建立农村基层行政管理新体制；以“统筹”和“多予”为重点，深入推进农村义务教育和县乡财政管理体制等改革，加快建立农村公共产品供给新机制；以完善市场经济体制为导向，大力构建多元服务网络，加快建立“三农”社会化服务新体系。同时，统筹推进农村其他各项改革，进一步激活各类生产要素，增强农村发展活力。
　　推进城乡一体化发展。制定城乡建设统一规划，统筹城乡产业发展，以农产品深加工产业为龙头带动农业产业化发展；统筹城乡公共服务，实现城乡教育、卫生、文化、教育、基础设施建设等一体化发展；统筹城乡制度建设，探索建立城乡一体化的户籍制度、教育制度、就业制度、医疗制度、分配制度、社会保障制度等，推进城乡经济社会统筹发展。
　　发展现代农业。用现代装备武装农业，实现农业机械化；用现代农业科学技术培养农民，实现农民知识化、农业科技化；用现代产业提升农业，实现农业产业化；用市场机制经营农业，实现农业市场化，为农产品参与世界市场竞争积蓄力量。
　　加强农业服务体系建设。积极培育农村中介组织、农村合作组织，建设农村生产资料市场、农产品批发市场、大型超市和社区连锁店等，推进农村经济快速发展。
　　9、形成领导有力、组织有序的工作体系
　　为扎实推进辽宁中部城市群综合配套改革工作，要形成领导有力、组织有序的工作体系。建立高层次的综合配套改革领导机构及其工作班子。制定和完善综合配套改革方案，抓紧研究出台具体的实施方案。按部门分解任务、明晰责任，扎实推进工作；建立责任机制、监督考核机制，强力推进综合配套改革工作。成立若干个专项改革方案研讨小组，负责专项方案的拟订和组织实施。力争用三至五年时间建立一整套适应社会主义市场经济体制，能够推动辽宁中部城市群科学发展、和谐发展的行政管理体制机制、经济管理体制机制、社会管理体制机制、城乡一体化发展体制机制等，切实通过先行先试，在东北乃至国内率先取得重点领域和关键环节的实质性突破，率先建成制度完备、运行高效、示范作用明显、适应市场经济和开放经济的体制机制，为辽宁中部城市群一体化奠定坚实的体制基础。
　　

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